Изменение порядка пересмотра вступивших в законную силу постановлений и решений судов общей юрисдикции по делам об административных правонарушениях

В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2008 года № 240-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях» порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по делам об административных правонарушениях  был существенным образом уточнен и дополнен.

Поскольку в административном судопроизводстве пересмотр вступивших в законную силу судебных актов возможен не только по жалобам частных лиц, но и на основании протестов прокуроров, принесенных в установленном законом порядке, то в дальнейшем в настоящей статье для удобства изложения мы будем использовать общий термин «жалоба».

В соответствии с нормами Кодекса об административных правонарушениях («КоАП») подлежат пересмотру вступившие в силу постановления (судебные акты, вынесенные по первой инстанции), а также решения (судебные акты, вынесенные по второй инстанции).

В настоящей статье мы рассмотрим порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в судах общей юрисдикции. Постановления по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами (например, правонарушений в области лицензирования предпринимательской деятельности, санитарных норм и т.п.) либо лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуются в арбитражный суд в соответствии с процедурой, установленной арбитражно-процессуальным законодательством.

До принятия упомянутого закона № 240-ФЗ порядок пересмотра указанных судебных актов регулировался всего в одной статье 30.11 КоАП. Такое регулирование не было полным и вызывало нарекания со стороны правоприменителей,  порождало на практике много вопросов и разночтений. Кроме того, это давало в определенной степени простор для субъективного судебного усмотрения при принятии и рассмотрении жалоб граждан и организаций.

Теперь ст. 30.11 КоАП признана утратившей силу, а кодекс дополнен восемью новыми статьями, регулирующими надзорный порядок пересмотра судебных актов.

В первую очередь следует отметить, что пересмотр вступивших в силу судебных актов производится именно в «надзорном» порядке. Дело в том, что термина «надзор» по отношению к процедурам пересмотра судебных актов до этого в КоАП не было.

В ранее действовавшей ст. 30.11 кодекса говорилось, что вступившие в законную силу судебные акты могли пересматриваться председателями судов и их заместителями. Поскольку в законе был использован союз «и», у лиц, обратившихся с жалобами, иногда возникало ложное представление о том, что жалобу можно направлять дважды – сначала председателю, а потом еще раз – его заместителю. На практике упомянутая норма ст. 30.11 КоАП всегда толковалась судьями следующим образом: жалоба может быть подана в суд надзорной инстанции одного уровня только один раз.

Теперь в кодексе союз «и» заменен на союз «или», в связи с чем смысл нормы приведен в соответствии со сложившейся судебной практикой. В КоАП внесено следующее уточнение: правом пересмотра вступивших в силу судебных актов по делам об административных правонарушениях обладают председатели или их заместители.

В отличие от порядка рассмотрения вступивших в силу судебных актов, установленного Гражданско-процессуальным кодексом Российской Федерации («ГПК»), вступившие в силу судебные акты по делам об административных правонарушениях не выносятся на рассмотрение президиума соответствующего суда. Такие акты могут быть обжалованы последовательно сначала председателю верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов или их заместителям, а затем (при неудовлетворительном для заявителя жалобы результате ее рассмотрения) - Председателю Верховного Суда РФ или его заместителю.

В КоАП внесена новая статья 30.14, в которой впервые определено содержание надзорной жалобы по административному делу. Для жалоб, подаваемых на  судебные акты, вынесенные по первой инстанции и  не вступивших в законную силу, требования к содержанию жалоб до сих пор по непонятной причине законом не установлены.

Перечень требований к содержанию надзорной жалобы изложен достаточно четко, пересказывать его в статье нет смысла. Следует обратить внимание на следующий момент. В кодексе определено, что к жалобам должны быть приложены копии ранее вынесенных по делу судебных актов. При этом делается оговорка о том, что копия решения (судебного акта второй инстанции) прилагается к жалобе в том случае, если такое решение выносилось. Это значит, что в принятии надзорной жалобы не может быть отказано, если постановление по административному делу как акт первой инстанции до вступления его в силу по какой-либо причине не было обжаловано в вышестоящий суд. В этом состоит существенное отличие регулирования порядка принятия надзорных жалоб по КоАП от порядка, установленного в отношении надзорных жалоб по ГПК, где условием принятия жалобы является то, что заявителем исчерпаны иные установленные способы обжалования судебного постановления до дня его вступления в законную силу.

Также впервые установлено, что судья, принявший надзорную жалобу к рассмотрению, обязан известить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевшего о подаче жалобы и предоставить указанным лицам возможность ознакомления с жалобой и подать возражения на нее.

В кодекс введена новая статья 30.15, в которой говорится, что если жалоба подается с нарушением требований, предъявляемых законом к ее содержанию, то такая жалоба подлежат возврату заявителю.

Ранее в КоАП не было определено, в каких пределах, и в какие сроки рассматривается жалоба на вступившие в силу судебные акты. Теперь в кодексе установлено, что надзорная жалоба проверяется исходя из доводов, изложенных в этой жалобе.

Кроме этого, жалоба проверяется по доводам, указанным в возражениях на жалобу. Речь идет о возражениях, которые могут быть заявлены другими лицами, участвующим в деле. Установление в качестве пределов надзорной проверки возражений на жалобу представляется неверным, поскольку эти лица заинтересованы в сохранении вынесенных судебных актов и не станут указывать в возражениях на ошибки, допущенные судебными инстанциями при рассмотрении административного дела.

В кодекс введена норма, что в некоторых случаях «в интересах законности» судья вправе при рассмотрении жалобы выйти за пределы указанных в ней доводов и проверить дело об административном правонарушении в полном объеме. Такая формулировка представляется неудачной, поскольку создает слишком большую свободу для судебного усмотрения и нарушает принцип стабильности судебного решения, вынесенного по конкретному делу. Кроме того, поскольку пределы рассмотрения надзорной жалобы фактически ограничены изложенными в ней доводами, это влечет за собой потенциальную возможность повторного заявления надзорной жалобы в ту же надзорную инстанцию. Надзорная жалоба может быть подана повторно в ту же надзорную инстанцию, если в ней содержаться новые доводы, отличные от изложенных в ранее поданной жалобе. Повторная подача жалобы в порядке надзора по тем же основаниям в суд, ранее рассмотревший дело в порядке надзора, не допускается.

Несмотря на то, что вновь принятый закон в значительной степени восполнил пробелы в законодательстве, часть вопросов осталась неурегулированной.

Срок, в течение которого может быть подана надзорная жалоба по административному делу, законом, как и прежде, не ограничен. Это удобно для заявителей жалоб, но порождает правовую неопределенность для иных лиц, участвующих в административном производстве, -  например, потерпевших, интересам которых был причинен ущерб в результате противоправного поведения делинквента (лица, признанного виновным в совершении административного правонарушения). На неопределенность надзорного процесса в судах общей юрисдикции России неоднократно указывал Европейский суд по правам человека.

Кроме того, остается неурегулированным порядок возвращения надзорной жалобы, отзыва ее заявителем, а также права лиц, которые не участвовали в деле, но права которых были затронуты вынесенными по делу судебными актами.

В заключение хотелось бы высказаться в поддержку принятия в России Административного кодекса, в котором все вопросы рассмотрения жалоб, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах, были бы урегулированы четко и единообразно. Принятие такого кодекса означало бы необходимость исключения из КоАП и Арбитражно-процессуального кодекса РФ норм, регулирующих процесс рассмотрения дел об административных правонарушениях, и сведения их в едином кодифицированном акте.